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政策法規
關于“賠償電信用戶損失”法律屬性的探讨
評析《電信條例》第七十四條
行業協會17-03-22浏覽(8373字體:    

當前,不少經濟管理類立法的“法律責任”部分,将平等主體之間的損害賠償等民事責任與行政處罰雜糅在一起,導緻行政機關在很多情況下難以判斷自身身份定位,即處理民事糾紛、确認民事責任的居中裁判者,還是科處行政處罰的行政管理者。

例如,《電信條例》第七十四條規定“違反本條例第四十條的規定,由省、自治區、直轄市電信管理機構責令改正,并向電信用戶賠禮道歉,賠償電信用戶損失;拒不改正并賠禮道歉、賠償損失的,處以警告,并處1萬元以上10萬元以下的罰款;情節嚴重的,責令停業整頓”,明确規定電信管理機構負責責令電信業務經營者向用戶承擔損害賠償責任。以行政處罰保障民事責任的實現是否妥當,筆者将通過分析具體案例對《電信條例》第七十四條的适用進行探讨。

案例:運營商推廣一個增值電信業務,因疏忽開通了兩個短信查詢渠道,宣傳的收費模式分别為“免費使用”和“包月收費”。用戶訂購後,寫信至電信管理機構,要求按“免費使用”的短信宣傳内容賠償其被強制包月收費的經濟損失。對于此案,電信管理機構認為運營商違反了《電信條例》第四十條關于“對電信用戶不履行公開作出的承諾或者作容易引起誤解的虛假宣傳”的規定,并适用《電信條例》第七十四條要求運營商承擔法律責任。

問題:本案中,電信管理機構責令運營商改正的内容中,“賠償電信用戶損失”如何履行?如運營商和用戶對賠償不認可,是提起行政複議或行政訴訟,還是參照一般的民事糾紛解決?這些問題,《電信條例》并未作擴展說明。

分析:筆者認為行政機關責令“賠償電信用戶損失”既不是行政處罰,也不屬于行政法律責任,而是屬于民事法律責任,其理由為:

一是從維護利益分析。行政處罰維護的是公共利益和社會秩序,民事責任是一種民事救濟手段,旨在使受害人被侵害的權益得以恢複,維護的是個人利益。本案中運營商對用戶權益造成損害,立法通過規定由電信管理機構責令運營商承擔民事責任的方式,來達到既懲戒運營商的違規行為,又保護用戶利益的目的,不能因立法将行政主體責令承擔民事責任與行政處罰雜糅在一起,就混淆了兩者的性質,而應當理解為立法明确了《電信條例》第七十四條運營商“依法承擔民事責任”的具體途徑,而不是将“賠償電信用戶損失”作為行政處罰的一個種類。

二是從适用對象分析。行政處罰适用于行政主體依法定職權和程序對違反行政法規但尚未構成犯罪的相對人的行政制裁,而賠償損失适用于當事人之間因違約或侵權行為造成一方财産損失時所應承擔的一種違約責任。本案中,因運營商沒有履行其在宣傳短信中約定的收費模式,造成了用戶在使用電信業務過程中被收取包月費的經濟損失,盡管由電信管理機構責令運營商賠償用戶損失具有行政管理的色彩,但賠償行為的雙方仍具有平等民事主體間的法律關系特征。

三是從責任承擔标準分析。行政處罰是一種對行政違法行為的制裁措施,着眼點在于制止違法行為,行政處罰中承擔賠償責任并非完全基于造成的損失,而是根據違法行為的社會危害程度來決定,帶有一定的裁量屬性。民事責任着眼點在于對民事權益受損害者予以補償,允許當事人雙方對賠償數額協商解決。本案中,因《電信條例》未規定對用戶的賠償形式,電信管理機構僅責令運營商“賠償電信用戶損失”并将結果報備,運營商通過話費充值的形式對用戶作了雙倍賠償。

四是從财産歸屬分析。行政處罰的罰沒财産歸屬國庫,民事責任則通過賠償、返還财産、追繳等方式,使受害人直接從侵權人手中取得财産償付,“賠償電信用戶損失”中的賠償金,很顯然是通過運營商交付給用戶,電信管理機構并不會向運營商收取賠償金。

受害人向行政機關提出民事權益被侵害的控訴後,立法出于保護受害人權益、減輕受害人維權成本的目的,規定行政機關主動責令違法行為人停止侵害行為、補償受害人的合法權益。因此,“賠償電信用戶損失”從根本上來說是一種民事責任,不能因其被規定在《電信條例》的法律責任中,而認定它是一種行政責任。

在實踐中,電信管理機構在相關案例中适用《電信條例》第七十四條時,應告知電信業務經營者向用戶賠償損失,若電信業務經營者拒不履行此項義務,則由電信管理機構通過采取罰款等行政強制措施,來監督電信業務經營者履行保護用戶民事責任的義務。用戶如對賠償方式不滿,則可向法院提起民事訴訟,以維護自身的合法權益。

 

 

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